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柴发合:京津冀地区大气污染联防联控机制实施效果及完善建议

时间:2019-10-17 15:48

来源:环境科学研究

作者:柴发合

本文回顾了我国京津冀地区大气污染联防联控机制发展历程,从目标效果、制度框架、措施手段等视角系统地阐述了京津冀地区大气污染联防联控机制的实施效果. 结果表明:①京津冀地区大气污染联防联控的预期目标(2017年)基本实现,并且随着控制目标逐渐严格,已由年尺度细化至日尺度. ②京津冀地区大气污染联防联控顶层制度框架逐渐成熟,运行机制逐渐健全统一,重污染应急管控预案趋向于成本有效性减排策略. ③当前大气污染联防联控手段基本为命令控制型,在源头控制上主要采用新源环境准入、老旧源落后产能淘汰、燃煤控制与小规模炉窑综合整治等产业结构优化和能源消耗结构调整策略;在末端控制上,逐步规范和强化大气固定源排污许可证管理制度,实施精细化的移动源、面源排放管理模式. ④建议加快建立京津冀地区空气质量管理常设机构,实现大气污染联防联控的长效化;建议实施区域性大气固定源排污许可证制度,在此基础上引入经济刺激型手段,建立基于京津冀地区空气质量改善目标的大气固定源排污权交易制度,让市场机制促使污染源进一步减排和污染控制技术水平的不断提升.

作为我国经济、社会发展的重点区域之一,随着经济社会的快速发展,京津冀地区能源消耗需求量迅猛增长,导致大量环境污染问题集中爆发,特别是以PM2.5为首要污染物的重污染过程频发,对区域人群健康和生态安全造成了不利的影响. 中共中央、国务院高度重视京津冀地区大气污染防治工作,相继从区域大气污染协同控制的法规标准、目标规划、排放限制、监测监管、环境准入等方面入手,实施区域大气污染联防联控行动. 区域大气污染联防联控最早可以追溯到2008年北京奥运会期间的空气质量保障行动,这也是京津冀地区开展复合性大气污染区域联动防治的率先尝试;2014年11月10—11日的亚洲太平洋经济合作组织(APEC)领导人非正式会议及2015年9月3日“纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年”阅兵活动期间均实施了区域性空气质量保障的实践. 上述重大活动期间,空气质量保障工作的显著成效充分证明了联防联控机制在解决区域性大气污染问题中的必要性和重要性. 为此,该研究以京津冀地区大气污染联防联控机制为研究对象,从京津冀地区大气污染联防联控机制的实践过程、实施效果及制度体系完善等方面,综述已有研究成果,探索区域经验,进一步提出京津冀地区大气污染联防联控机制的完善建议,以期为其他区域的大气污染联防联控机制建设提供参考.

1京津冀地区大气污染联防联控机制发展历程

京津冀地区大气污染联防联控机制发展历程如图1所示. 有关区域大气污染联防联控机制的政策性文件最早现于2010年5月,原环境保护部等九部委共同制定了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》,指出了“解决区域大气污染问题,必须尽早采取区域联防联控措施”的思路. 2012年12月《重点区域大气污染防治“十二五”规划》发布,提出了包括“联席会议制度”“联合执法监管机制”“环境影响评价会商机制”“信息共享机制”“预警应急机制”等在内的一个系列、五项新机制. 2013年9月,国务院出台《大气污染防治行动计划》,将“建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制,由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加,协调解决区域突出环境问题,组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施,通报区域大气污染防治工作进展,研究确定阶段性工作要求、工作重点和主要任务”作为一条重要措施列出,进一步明确了区域联防联控在我国大气污染防治工作中的地位. 在原环境保护部的协调下,2013年10月由京津冀及周边地区六省(直辖市)和国家七部委主要领导共同协商建立京津冀及周边地区大气污染防治协作小组,成立协作小组办公室,办公室设在原北京市环境保护局. 北京市与保定市、廊坊市,天津市与唐山市、沧州市分别建立了大气污染治理结对合作工作机制(“2+4”结对合作机制),签订了大气污染联防联控合作协议书;六市坚持目标同向、措施同步、科学谋划、联防联控共同发力大气污染防治工作. 2014年4月,十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》,其中第二十条规定“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”,这为实施重点区域大气污染联防联控建立了扎实的法律依据.

然而,由于京津冀地区三省(直辖市)之间存在十分明显的社会经济发展差异,三省(直辖市)发展阶段不同,导致各行政主体的利益诉求不一致,从组织机构运行实际效果看,京津冀地区区域协作机制还需要进一步强化. 为此,2018年7月,《国务院办公厅关于成立京津冀及周边地区大气污染防治领导小组的通知》提出“为推动完善京津冀及周边地区大气污染联防联控协作机制,经中共中央、国务院同意,将京津冀及周边地区大气污染防治协作小组调整为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组”,由韩正副总理作为领导小组组长,副组长由生态环境部李干杰部长和京津冀地区三省(直辖市)的省长/市长担任,京津冀及周边地区大气污染防治领导小组办公室设在生态环境部,承担领导小组的日常工作,实行工作会议制度和信息报送制度. 京津冀及周边地区大气污染防治协作小组的建立更加强化和稳固了区域大气污染联防联控工作机制,对解决区域环境问题具有重要作用.

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2京津冀地区大气污染联防联控研究综述

随着我国重点区域大气污染联防联控行动的不断推进,国内学术界掀起了区域大气污染联防联控的研究热潮,分别在区域联防联控立法基础和机制建设方面展开研究,对重点区域及京津冀地区大气污染联防联控的法律法规、责任主体、机构设置、运行机制等方面提出了诸多开创性和细化性的对策建议. 任凤珍等[1-5]论述了建立我国区域大气污染联防联控立法框架的必要性和重要性,并对当前的立法规定展开系统分析,指出当前关于区域大气污染联防联控的条文内容存在政策执行稳定性差、强制力不足、干系人责任机制不明确、职责定位混乱、成本分担补偿机制等问题,认为非常有必要在决策机制、运行机制方面形成法定约束力;同时,笔者还认为,必须将京津冀地区大气污染联防联控行动制度化和法律化,才能形成具有更高级别权威性的联防联控运行机制. 综上,我国重点区域及京津冀地区的大气污染联防联控的立法基础需要不断进行完善和改革,其立法框架需要明确的责任主体边界和清晰的职能划分,需要在决策机制、实施机制、信息机制、资金机制、问责和惩罚机制等方面建立详细的法律条文规定.

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